Внимание! Вы находитесь на старой версии сайта. Новый сайт журнала Искусство доступен по ссылке: iskusstvo-info.ru
архив журнала

СОЗДАВАЯ ЗАКОН О КУЛЬТУРЕ

На конец 2014 года в Государственной думе намечено первое чтение нового Закона о культуре. Александр Рубинштейн, заместитель директора института экономики РАН и руководитель группы разработчиков законопроекта, считает, что его едва ли примут, поскольку он предполагает передачу управления культурой от государства обществу

——


Александр Рубинштейн


 
КУЛЬТУРНЫЕ ПОЛИТИКИ

До конца 1980‑х подобных документов в мире не существовало, их разработка впервые началась в странах Европы. Поводом послужила общая настороженность тем, что происходило в культуре. Постепенно стало очевидным, что государственная поддержка необходима и в том, что касается наследия, и в текущей культурной деятель­ности. Кроме того, беспокойство вызывало то, что финансовые ведомства почти во всех странах, за исключением, пожалуй, Франции, не считали культуру приоритетной сферой и выделяли на неё явно недостаточные средства. На преодоление этой негативной тенденции и были направлены культурные политики Европейских стран.

Эти документы не определяли: какому искусству следует развиваться, а какому нет. По сути, культурная политика — это комбинация трёх составляющих: 1) стратегических целей развития культуры; 2) необходимых для этого финансовых, материальных и человеческих ресурсов; 3) правовой среды, или законодательного обеспечения культурной деятельности. То есть она никак не связана с идеологиче­скими регламентациями любого толка.

У европейцев на первом плане оказались стратегические цели, среди которых были, например, мультикультурализм и толерантность. Важнейшим считался тезис о том, что культура является фундаменталь­ным фактором развития демократии и эко­номического роста.

Ставились и чисто прагматические задачи: реставрация памятников, доступность культурных благ, преодоление различий в обеспечении этими благами разных регионов (для стран с большой территорией это серьёзная проблема). Сюда же входили и языковые программы. В Скандинавии, например, прекрасно сработала программа по изучению в школах английского языка. Да и во всех странах ЕС культурная политика оказала чрезвычайно благо­приятное влияние на развитие отрасли, поскольку в этих документах экономисты каждой из стран искали способы решения вполне конкретных проблем. Реставрация памятников культуры в Италии в очень значительной степени финансируется из средств государственной лотереи. Успех такого решения был столь грандиозен, что все страны Европы стали использовать похожие механизмы, кроме двух, — Ан­дорры и России. На прибыли от лотереи построена серьезная часть британского культурного бюджета. Там же развивается программа «творческих индустрий» — то, о чём позже писал Ричард Флорида, — и это тоже часть культурной политики. Небольшой процент своей прибыли Casino de Paris направляет в Парижскую оперу — это пример установленного государством маркированного налога[1]. Переделка ста­рых заводских помещений в культурные центры в Шотландии — не чья-то разовая инициатива, а целенаправленный комплекс мер. Преобразование гамбургских портовых складов в комплекс музеев — тоже резуль­тат сознательных действий в этой сфере. Важно, что всё это не случайные удачные находки того или иного министерства или частного лица, а комплексно вырабо­танные цели культурной политики.

_____________________________
[1] Маркированные на­логи — это специальные налоги, предусматриваю­щие прямое направление в сферу культуры дохо­дов от конкретных видов налогов и сборов. В этом качестве могут исполь­зоваться налоги от до­ходов государственной лотереи, тотализа­торов и букмекерских контор, туристический налог, налог на доходы от проката зарубежных кинофильмов, отчисление от сметной стоимости строительства или ре­конструкции обществен­ных объектов, акцизные сборы на табак и алко­голь и т. д.


 
ЭКОНОМИКА ВМЕСТО КУЛЬТУРЫ

В нашей стране в первой половине 1990‑х годов также много занимались культур­ной политикой, которая так и не стала государственной и осталась фактически только на бумаге. Казалось бы, обществу это только на пользу: свобода должна способ­ствовать развитию культуры. Однако за эти 20—25 лет было принято множество законов и нормативных актов, которые почти все оказались недружественными по отношению к культуре. Каждое ведомство преследовало свои цели, далеко не всегда совпадающие с интересами общества.

Так, Министерство финансов, ис­ходя из собственных интересов, регулярно приостанавливало действие важнейшей 45‑й статьи «Основ законодательства Россий­ской Федерации о культуре», установивших в 1992 году гарантированный уровень бюд­жетного финансирования культуры. Министерство экономики тоже хотело управлять сферой культуры, поэтому «продавило» 83‑ФЗ, а затем 94‑ФЗ и ещё худшую его мо­дификацию 44‑ФЗ. Ряд принятых кодексов содержит такие положения, которые огра­ничивают действие организаций культуры и устанавливают их зависимость от финансовых ведомств. В результате культурную по­литику государства фактически определяют сегодня экономические ведомства. В этом смысле отсутствие культурной политики — это отсутствие защиты от произвола и монополии бюрократов.
 

ЗАЩИТА ОТ МРАКОБЕСОВ

Те положения, которые у нас обсуждаются сейчас, сильно отличаются от разработан­ных в 1990‑е годы. В этом смысле минкуль­товский проект «Основ государственной культурной политики», подготовленный группой анонимных авторов, — это, ко­нечно, мракобесие, но второй документ, подготовленный группой советника Пре­зидента РФ В. И. Толстого, уже очищен от всякого рода глупостей («Россия не Ев­ропа», «Долой толерантность» и т. д.). Вместе с тем там нет ни одной из трёх обязательных составляющих: ни стра­тегических целей развития культуры, ни экономических и правовых механиз­мов их реализации. Получается, что этот документ — что‑то вроде методических материалов для разработки культурной политики государства, который не имеет никакого статуса и сферы применения. И хотя проект В. И. Толстого много лучше министерского (я рассматриваю этот до­кумент просто как защиту от мракобесов), но и он может нести отрицательный заряд. Всегда найдутся люди, которые будут по-своему трактовать заявленные там те­зисы и вводить идеологические регламен­тации по своему вкусу. На самом же деле, повторю это ещё раз, ни Администрация Президента, ни Министерство культуры не имеют права управлять культурой — са­моразвивающейся и самоорганизующейся общественной системой. Они могут и дол­жны создавать условия для её развития.
 


ИДЕЯ НОВОГО ЗАКОНА

За 40 лет занятий экономикой культуры я много раз принимал участие в подготовке различных документов, призванных рефор­мировать отрасль. Были удачные попытки, когда удавалось реализовывать на прак­тике свои идеи. Так было с «Театральным экспериментом» и «Новыми условиями хо­зяйствования», рядом других акций Союза театральных деятелей. Но чаще мы не могли пробить бюрократическую стену.

Мне уже 67 лет, и вряд ли я смогу принять участие в следующей попытке как‑то изменить культурную си­туацию в стране. Поэтому ещё в январе, когда и Владимир Мединский, и Влади­мир Толстой говорили, что новый закон о культуре не нужен, а нужна государственная культурная политика, я обра­тился к своим друзьям и коллегам в сфере культуры — культурологам, социологам, юристам, экономистам — и предложил им создать независимую группу для подготовки проекта нового Закона о культуре и куль­турной деятельности.

Мы договорились, что в проекте нового закона о культуре сделаем то, что считаем нужным, пусть из этого даже ничего не будет. Мне было очень приятно, что все согласились с такой постановкой задачи. Вместе мы подготовили законопроект. Пока недоработанный и с многочисленными по­вторами, но он уже есть. Специалисты раз­ных сфер вложили в него всё, что считают важным. В результате появился целый ко­декс, где совмещены все действующие част­ные законы о культуре, будь то авторские права, библиотеки или кино. Получился очень серьёзный и значимый документ, хотя пока и сырой. Несмотря на всё, что сей­час происходит в культуре, нас неожиданно поддержал Григорий Ивлиев — замести­тель министра культуры, курирующий юри­дические вопросы.

 
НОРМЫ «2» И «6»

Формально наша культурная сфера до сих пор регулируется «Основами законодатель­ства Российской Федерации о культуре», фе­деральным законом, принятым в 1992 году. В начале 1990‑х годов чиновничество было растеряно из-за начавшейся системной трансформации. Только этим можно объ­яснить принятие закона, содержащего ту самую 45‑ю статью, в соответствии с кото­рой субъекты РФ обязаны были выделять на культуру 6 % расходов регионального бюджета, а центр — 2 % федерального бюджета, вне зависимости от позиции фи­нансового ведомства. Как сказал мне в тот период один мой коллега: «У культуры хватило сил пролоббировать эту норму, но не хватит добиться её исполнения». Всё так и произошло. Почувствовав себя уверен­нее в своих креслах, чиновники Минфина при утверждении бюджета регулярно вно­сили предложение о приостановке действия 45‑й статьи. Они никому не хотели отдавать право решать, сколько давать денег на куль­туру в тот или иной год. А в 2005 году у Министерства финансов, наконец, вышло и вовсе изъять 45‑ю статью, обескровив и без того бездействующий закон.

На сегодняшний день закон 1992 года, конечно, устарел, однако там были прописаны многие важные вещи. Например, запрещалась цензура, а ведь сейчас она про­цветает. Кроме того, в старом законе были положения, которые открыли возможности для создания новых театральных и концерт­ных организаций. За время его действия в несколько раз выросло количество театров и людей, занятых в искусстве. Всё это благо­даря введённым нормам и общей либерали­зации экономики.

Сами же нормы «2 %» и «6 %», ко­нечно, подвергались критике. Например, возникал вопрос: почему одни и те же цифры в каждом регионе? Непонятно, на чём они основаны, да и условия везде раз­ные. Но тогда эти цифры давали столь не­обходимые для культуры государственные гарантии и хотя бы частично защищали нас от произвола Минфина. И сейчас, если мы хотим вернуть эти нормы финансирования, а мы хотим это сделать, надо найти соот­ветствующие обоснования. В связи с этим нами был выработан подход определения дифференцированных нормативов (для каж­дого региона РФ) на основе фиксированных обязательств государства по отношению к работникам культуры в части заработной платы, к населению — в части доступности культурных благ, и к созданным государ­ством организациям культуры — в части их бюджетного субсидирования
Особенно важна позиция, касаю­щаяся обязательств государства перед ра­ботниками по заработной плате. Речь идёт о знаменитых указах Президента 2012 года, где он провозгласил повышение заработ­ной платы в сфере культуры до среднере­гионального уровня. Однако денег на это не выделили и, судя по всему, выделять не собирались. Результата добивались ис­ключительно на сокращениях. Введение дифференцированных норм финансирова­ния позволило бы этого избежать.
 

ПРОЦЕНТНАЯ БЛАГОТВОРИТЕЛЬНОСТЬ

Доминантой нашего проекта является уста­новка на то, чтобы управление культурой постепенно переходило от государства к об­ществу. Мы, например, предлагаем, чтобы граждане нашей страны участвовали в рас­пределении бюджетных средств, т. е. хотим предоставить каждому налогоплательщику право направлять до двух процентов вы­плачиваемого им налога на те направления культурной деятельности, которые он считает важными. В специальной литера­туре это принято называть «процентной благотворительностью». Согласно моим подсчетам, в этой программе примут участие 15—20 % работающего населения, что обеспе­чит культуре дополнительные 6 миллиар­дов рублей ежегодно.
 

ЭНДАУМЕНТ- ФИНАНСИРОВАНИЕ

Чтобы увеличить культурный бюджет, мы предлагаем использовать эндаумент-фонды. Впервые с таким финансированием я столк­нулся в 1988 году в вашингтонском театре Arena Stage. Этот театр жил на доходы от аренды подаренных ему некогда двух десятков квартир, которые составляли его эндаумент-фонд. Таким же образом мы пред­лагаем вкладывать полученные налоговые деньги в эндаумент-фонды, чтобы получать с них доход, не растрачивая средства самих фондов. С каждым годом, благодаря собран­ным налогам, фонды будут становиться все больше. Этот механизм позволит «тратить не растрачивая, накапливать». Мне нра­вится эта формула, и если создать такие фонды по разным направлениям (театр, музыка, изобразительное искусство, ки­нематограф, реставрация и т. д.), для них, как показывают расчёты, появится весьма существенный дополнительный источник финансовых ресурсов, которые следует на­правлять, например, на грантовое конкурс­ное финансирование проектов.

Мои западные коллеги высоко оценили эти идеи, однако у нас мой проект эндаумент-фондов часто критикуют, пола­гая, что, как только у культуры возникнут дополнительные средства, у Министерства финансов сразу же появится желание умень­шить бюджетные субсидии. Поэтому так важны нормативы финансирования куль­туры, законодательно гарантирующие выделение бюджетных средств. Иначе любые удачные идеи пойдут только во вред.

Однако похожие механизмы ра­ботают. Например, в Эстонии с момента распада Союза действует Фонд культурного капитала, куда направляют маркированные налоги, а именно акцизы на алкоголь и табак. Там справедливо полагают, что раз эти продукты портят человека, доходы от них следует направлять на то, что его улучшает. Но работает это только в связке: закон, кото­рый устанавливает норматив, и фонд, кото­рый обеспечивает грантовые деньги.
 

ГИБКОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ

У нас существует свободное ценообразо­вание, при котором никто не имеет права вмешиваться в установление цен на услуги организаций культуры. Театры, музеи, концертные залы сами определяют цену билетов, и для нас это тоже принципиаль­ный момент. Проблема возникает, когда из бюджета выделяется дотация, призван­ная обеспечить доступность культурного продукта для разных слоев населения, но театр или другая организация культуры повышает цены. Чтобы бороться с этим, Министерство хочет установить планку, выше которой цену поднять нельзя. На наш взгляд, это противозаконно и недопустимо. Мы предлагаем согласовывать рост цен с уровнем инфляции. Если цена на билеты выросла меньше, чем процент инфляции, театр ничего не нарушил, а если больше, то вступают в действие две меры. Во-пер­вых, депремируется руководитель органи­зации, а во‑вторых, сверхинфляционный доход облагается налогом на прибыль. В остальном театр сам решает, что ему более выгодно. Похожим образом работают все предлагаемые нами нормы экономиче­ского регулирования.
 

ЧТО ТАКОЕ «АКТУАЛЬНОЕ»?

В какой‑то момент Григорий Ивлиев захо­тел, чтобы мы прописали в законопроекте, что такое «современное», «актуальное» и что такое «культура». Написали. Ужасну­лись. И теперь очень жёстко стоим на том, что в законе их быть не должно. Всем, кто настаивал, я задавал один вопрос: а где вы хотите использовать эти формулировки?

Объясню, откуда это пошло. Есть такой закон — «О ввозе и вывозе культур­ных ценностей». Если предметы искусства ввозят на территорию страны, должна действовать налоговая льгота, потому что государство в этом заинтересовано. И наоборот. Возникает вопрос, как опреде­лить, какие именно объекты несут в себе культурную ценность. Например, обла­дают ли ею десять новеньких автомобилей, которые будут использованы в качестве реквизита на съёмках фильма? Сейчас, чтобы выяснить это, таможенник должен обратиться в экспертную комиссию и полу­чить её заключение. В этой системе много абсурда, но хуже другое — эти прикладные правила получают распространение за пре­делами своей сферы, где они на самом деле не нужны. Если какой‑либо министр говорит, что выставленные на биеннале объекты — это не искусство, то надо не прописывать, что такое «современное искусство», а просто запретить министру подобные высказывания. Это не его функ­ции. На это и направлен главный вектор закона. Повторюсь, наша позиция состоит в том, что любые формулировки и опре­деления не нужны культуре, они нужны только чиновникам, которые с их помощью хотят культурой управлять.

 
ЭКСПЕРТИЗА И ПЕРВОЕ ЧТЕНИЕ

Когда Григорий Ивлиев понял, что у нас получился серьёзный документ, он, как ни странно, сумел убедить в этом ми­нистра. И Владимир Мединский везде объявил, что проект закона о культуре разработан, хотя на тот момент его ещё не было. В результате вышло постанов­ление Министерства, по которому была со­здана большая рабочая группа, куда вошли несколько человек из нашей команды, а также чиновники, представители обще­ственного совета, Думы, Совета Федерации, которые будут его обсуждать и доводить. По плану, закон хотят вынести на первое чтение в декабре. Дальше он пойдёт на экс­пертизу в разные министерства и совер­шенно точно получит там отрицательные заключения. Двигаться всё будет очень медленно, но важно то, что отдельные поло­жения этого законопроекта, на мой взгляд, будут быстро инкорпорированы в другие законодательные и нормативные акты. В этом смысле у меня есть некоторый опти­мизм. Главное, я глубоко уверен в экономической составляющей этого законопроекта и не боюсь критики.


Искусство - диалог, в котором собеседник молчит. Григорий Ландау